1999年筆者隨水利部世行項目培訓考察團對美國進行了水資源利用及農(nóng)業(yè)節(jié)水技術與灌溉管理的考察。美國的灌溉管理技術，管理理念，管理方法，經(jīng)濟效果，特別是在管理體制及運行機制等方面有其值得我們深入研究和認真借鑒的地方。
1 美國的灌溉管理背景
美國水資源時空分布不均。從地區(qū)分布看，東部地區(qū)水資源豐富，西部地區(qū)干旱(年均降雨量僅有150～200mm，且降在冬季11～2月份)，作物生長只能靠灌溉。為開發(fā)利用西部地區(qū)的水土資源，美國在西部17個州建了10余處調水工程，年調水總量已達200多億m3，形成了渠系網(wǎng)絡。其中規(guī)模最大的加州北水南調工程，年調水量52億m3，調水總揚程達1151m。此外，還有科羅拉多水道工程、中央河谷工程、阿肯色工程、亞利桑那工程等。這些大型灌區(qū)的管理至關重要。管理直接關乎到工程效益的發(fā)揮和工程目標的實現(xiàn)。因此，美國對這些灌區(qū)的管理非常重視。他們一直在不斷總結經(jīng)驗，采取措施，提高管理水平。
2 美國的灌溉管理目標
美國灌溉的管理目標可以概括為：全面依靠現(xiàn)代科學技術，充分、高效利用稀缺水資源，達到盡可能用較少量較低價的水取得較高較理想的增產(chǎn)增收效果。即力圖用最小的成本和資源量獲取最大限度的經(jīng)濟收益。而在追求最大限度經(jīng)濟效益的同時，又十分注重環(huán)境的保護，力求達到可持續(xù)發(fā)展和協(xié)調發(fā)展的最終目標。這是個綜合性管理目標。這種目標是符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的。在發(fā)展經(jīng)濟的同時，不以犧牲環(huán)境為代價，立足于可持續(xù)發(fā)展。例如在西部嚴重干旱缺水地區(qū)，可謂“滴水貴如油”，但仍然將一部分北水南調水庫中的蓄水放入河道，以滿足部分環(huán)境用水。這是一種具有戰(zhàn)略眼光的做法。
3 美國的灌溉管理技術
美國的灌溉管理技術是一種以自動化控制為主要內(nèi)容的綜合性多學科的管理手段。自本世紀80年代以來，美國的灌溉管理技術一直致力于田間灌水技術的自動化控制研究和應用，并取得了很大進步?，F(xiàn)在加州(美國農(nóng)業(yè)最發(fā)達的州)的許多農(nóng)場和果園都采用了計算機控制的自動化灌溉管理系統(tǒng)，尤其是菜園和果園微噴及噴灌系統(tǒng)的控制自動化程度較高。從土壤水分的測定，灌溉決策及其指令的發(fā)出，到停止灌溉時的關機停泵，直至下一次灌溉指令的發(fā)出，都是用計算機和自動監(jiān)測、傳輸、分析等系統(tǒng)完成的。水庫的調度和各級輸水渠道的配水控制，以及污水的收集、處理與利用，其管理工作也都是在控制中心的控制室完成的。經(jīng)過近20年的不懈努力，美國以加州為代表的灌溉自動化程度有了很大提高。
4 美國的灌溉管理組織
美國的灌溉管理組織形式以股份制灌溉公司為多，由各級(相當于干、支、斗渠或行政區(qū)劃上的州、市、縣、鄉(xiāng)級等)董事會及其聘用的經(jīng)理班子負責經(jīng)營管理。灌區(qū)行業(yè)管理方面有用水者協(xié)會，負責行業(yè)管理、信息交流、技術培訓與服務，協(xié)調和監(jiān)督水的調度及有關水法水規(guī)章制度的制訂與執(zhí)行。對跨流域的大型或重點工程，各級政府水管局負責協(xié)調、指導、監(jiān)督和服務。
還有一種介于農(nóng)民和政府之間的組織。這種組織一般為灌區(qū)管理協(xié)會，主要管理大型灌區(qū)，負責水源工程管理及干渠的跨流域供水及調度。協(xié)會下每個灌區(qū)都設管理組織。各級組織都設董事會。董事會下設執(zhí)行機構，負責為農(nóng)戶供水的日常工作。
用水者協(xié)會(SIDD)是美國農(nóng)村的基層灌溉管理組織。它負責田間灌溉用水的管理，也負責本區(qū)域灌溉工程的建設、運行和經(jīng)營管理，是一種民間的用水者自己的管理組織。在經(jīng)濟上實行“自負盈虧，保本運行”。這是一種經(jīng)濟自立型組織，具有法人地位，代表用水農(nóng)戶的利益，參與灌區(qū)管理，對于所投資興建的灌溉工程擁有財產(chǎn)所有權。
5 美國的灌溉管理體制
美國的灌溉管理體制是一種統(tǒng)一管理與分級分部門管理相結合的管理體制。聯(lián)邦政府設有農(nóng)業(yè)部農(nóng)村水利局、墾務局、灌溉協(xié)會等部門和單位，都分別負責灌溉工程的規(guī)劃、建設和管理、協(xié)調。美國陸軍工程兵部隊也參與重大工程的建設施工。各州、市(縣)級政府根據(jù)需要設置水管局、灌溉協(xié)會或灌溉公司。鄉(xiāng)村的農(nóng)場灌溉用水則是通過基層灌溉供水公司按照合同約定得到的。這種體制是建立在以企業(yè)為主體的運行機制之上的。
在這種體制下，灌溉工程實行“分級建設，分級管理”。水庫及干、支、斗渠等工程設施是哪級建設，哪級管理，亦即“誰建誰有誰管”。責任明確，權屬 清楚。有些地方設水管局，代政府管理水事。
各地各級灌區(qū)管理普遍實行董事會制。董事會成員不拿公司的工資，只是參與決策和監(jiān)督等管理工作。董事會下設執(zhí)行機構和部門，公司職員實行聘任制。
6 美國的灌溉管理運行機制
美國的灌溉管理運行機制是一種以股份公司為主體的企業(yè)型管理運行機制，輔以少量的事業(yè)性單位企業(yè)型管理。
在這種運行機制中，水權和水費是連接各個環(huán)節(jié)和各個供水與用水單位間關系的紐帶?？梢哉f，水權和水費是美國灌溉管理運行機制的核心。水權，即用水和買賣、批發(fā)水的權利。水權是在工程規(guī)劃或籌建階段依據(jù)出資數(shù)額按照一定法律程序確定的。水權可以買賣，可以轉讓。
在這種建管機制中，水費水價機制相對也是比較靈活的，根據(jù)供需變化和市場情況可有一定的調整。當然，這種調整要經(jīng)過一定法律程序并獲得用水戶的認可。水價核訂的原則是接近完全成本水價。政府不過多干預水價，主要由市場決定。但水價也不是隨意可漲的，要以成本為依據(jù)，成本核算要公開，帳務要公開，要經(jīng)用戶或用水者協(xié)會同意。漲水價要有切實的理由，要接受用水戶的監(jiān)督。
灌區(qū)建設與管理資金的籌措及還貸機制，也是市場化的。按照“誰受益誰負擔”的原則，實行多渠道多方式多元化的建設投資機制?；I資方式主要有集資、貸款、發(fā)放債券及使用建設基金等。用戶和灌溉水批發(fā)商負責籌資、借貸和還貸。政府不包攬還貸。
這種機制中，各級董事會發(fā)揮著很重要的作用。董事會負責水管理中重大事項的決策及協(xié)調，并決定經(jīng)理及工作人員的聘任與否。而不是由政府任命。各灌區(qū)參與管理的代表，則更是由用水戶直接選舉，別人不能干預。董事長、經(jīng)理及工作人員除對國家法律負責外，要對廣大用戶負責。他們的工作宗旨是搞好服務，使用戶滿意。若不能使自己的用戶滿意，則用戶以后可能不再選他作代表，因此也就不能作董事。若是工作人員使用戶不滿意，董事會就可能不再聘用他。
這種灌區(qū)管理運行機制經(jīng)幾十年的實踐，效果是好的。供水方和用水方都比較滿意。灌區(qū)管理實現(xiàn)了良性循環(huán)。運行中也體現(xiàn)了“公平、公正和競爭”的原則。
7 美國的灌溉管理政策
為了充分利用有限水資源發(fā)展灌溉，取得較好的經(jīng)濟效益和社會環(huán)境效益，美國采取了一系列優(yōu)惠政策扶持這些重要基礎設施的發(fā)展。如對重要灌渠及水源工程的建設，政府給40～50年的無息貸款;政府還會根據(jù)需要，發(fā)行建設債券，向社會籌措資金;政府也從某些受益行業(yè)提取建設基金籌措資金;灌溉供水的經(jīng)營是免稅的;灌溉供水不取利潤，供水單位是不贏利的;對于一些灌區(qū)(如克羅拉多灌區(qū)Colorado river Water)實行全額補貼，其人員工資及辦公費用等均由政府撥款，以減輕農(nóng)戶負擔;政府管理的灌區(qū)所收水費，只能用于工程維護及運行開支，水費要收支平衡;開支后的節(jié)余可結轉下年再用于工程維護，而不能用于發(fā)獎金等，以保持事業(yè)性水利管理單位的廉潔、高效。政府支持工程管理單位發(fā)展綜合經(jīng)營(如支持建設各種電站)，并給予免稅。
8 美國的灌溉管理法規(guī)
美國注重依法管理灌溉。興建跨流域調水工程和大型灌渠都要經(jīng)過國會或州立法機構的批準，且必須按批準的計劃實施，經(jīng)批準的規(guī)劃具有很強的法律約束作用。從立項、確定規(guī)模，到項目施工管理、投資償還、水價及水費計收等方面都按照法律辦事。一般建設一個工程就有一個相應的法案，有效的立法和嚴格的執(zhí)法是水利工程建設管理成功的重要保證。對于跨州、跨流域水利工程涉及到的復雜社會和環(huán)境問題，均由聯(lián)邦政府出面協(xié)調。例如美國西部可羅拉河調水灌溉工程，涉及7個州及墨西哥的國際分水問題，比較復雜;東部紐約市的特拉華河引水工程，涉及3個州的水量分配問題，均有高級法院判決的水量分配方案，并由有關法案解決糾紛問題。
美國的灌溉管理法規(guī)體系由聯(lián)邦政府、各州政府及地方政府分別根據(jù)需要制訂的法律、法規(guī)、制度、規(guī)章組成。包括灌溉水的生產(chǎn)、流通、分配、供應及保護等各個環(huán)節(jié)，涵蓋供水工程的立項建設、運行、管理等全過程。
作者單位：北京市水利科學研究所
